Evaluierung der GAP-Reform von 2013 aus Sicht des Umweltschutzes anhand einer Datenbankanalyse von InVeKoS-Daten der Bundesländer

2013 / 2014 beschloss die EU-Kommission die Reform der Gemeinsamen Europäischen Agrarpolitik (GAP). Ziele sind eine gerechtere Verteilung der Agrargelder und eine umweltfreundlichere „grünere“ 1. Säule der GAP. Gründe für die Reform waren, dass dramatische Artenrückgänge in der Agrarlandschaft sowie anhaltend hohe Nährstoff- und Pflanzenschutzmitteleinträge (PSM) in Böden und Gewässer festgestellt wurden. Außerdem wurden freiwillige Agrarumweltmaßnahmen (AUKM) in intensiv genutzten landwirtschaftlichen Regionen relativ wenig in Anspruch genommen. Gegenstand dieses Forschungsvorhabens (GAPEVAL2) ist es, die Auswirkungen der GAP-Reform auf den abiotischen Ressourcenschutz in Deutschland abzuschätzen. Außerdem sollen alternative Änderungsvorschläge zur Erreichung der Ziele erarbeitet werden. Das Projekt baut u. a. auf den Erkenntnissen des Vorgängerprojektes GAPEval auf.

Hintergrund und Zielsetzung

Ca. 1/3 des Gesamtetats der Europäischen Union wird von 2014 bis 2020 für die GAP ausgegeben. Die Bundesrepublik Deutschland hat als größter Beitragszahler in dem EU-Gesamthaushalt ein großes Interesse daran, dass die öffentlichen Gelder wirksam und effizient eingesetzt werden. In Deutschland ist die Landwirtschaft der mit Abstand größte Flächennutzer, von dem eine Vielzahl positiver und negativer Umweltwirkungen auf Boden, Wasser, Luft, Klima und Biodiversität ausgehen.

Gegenwärtig wird überlegt, ob und falls ja, wie die GAP nach 2020 aussehen soll. Doch bis jetzt liegen nur wenige empirische Erfahrungen zur Wirkung der gegenwärtigen GAP-Reform auf die Umweltgüter vor. Dies hat verschiedene Gründe, von denen im Folgenden nur ein paar genannt werden sollen. Das Greening wurde erst 2015 eingeführt. Somit bestand für die Landwirte erst Anfang 2015 Klarheit, welche Auflagen sie konkret einzuhalten haben. Außerdem liefen in 2015 die Agrarumweltprogramme der Länder neu an. Zusammenfassend wird 2015 eher als Anpassungsjahr bewertet. Nach der Einführung des Greenings mussten Landwirte erst Erfahrungen sammeln, wie sie diese für sie neuen Instrumente am sinnvollsten umsetzen. Daher ist davon auszugehen, dass manche Effekte erst nach mehreren Jahren auftreten. Diese sollen nun im Nachfolgeprojekt GAPEval2 erfasst werden.

Das Forschungsprojekt hat folgende Zielsetzungen:

Die umweltrelevanten Wirkungen der GAP-Reform sollen anhand eines Umweltindikatoren-Sets untersucht werden. Hierbei liegt der Schwerpunkt auf der Überprüfung der Effektivität und Effizienz der eingesetzten Mittel. Außerdem soll eine räumlich differenzierte Analyse der Umsetzung flächengebundener ELER-Maßnahmen durchgeführt werden (ELER: Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums). Des Weiteren soll eine Abschätzung der Kosten der einzelnen Greening-Maßnahmen auf betrieblicher Ebene stattfinden. Abschließend werden konkrete und praktikable Vorschläge auf Ebene der Instrumente und Maßnahmen zur Steigerung der gewünschten Umweltwirkungen erarbeitet.

Zielgruppe

Wissenschaft, Ministerien für Landwirtschaft und für Umwelt, Landwirte, Beratung, amtlicher Naturschutz, Agrarverwaltung, EU-Kommission

Vorgehensweise

Im ersten Arbeitsschritt werden die InVeKoS-Daten  in Hinblick auf folgende Aspekte untersucht:

• Die Etablierung von ökologischen Vorrangflächen
• Die Umsetzung des Grünlandschutzes
• Die Kulturartendifferenzierung
• Sonstige abiotische Umweltfragen

 

Im zweiten Arbeitsschritt wird eine Abschätzung der Kosten des Greenings durch die Auswertung der Agrarstrukturerhebung 2016 und durch eine Betriebswirtschaftliche Analyse der Greening-Maßnahmen vorgenommen. Abschließend erfolgt die Auswertung und Interpretation der Analyseergebnisse sowie das Ableiten von Handlungsempfehlungen.

 Das Julius Kühn Institut für Strategien und Folgenabschätzung (JKI-SF) wird zusätzlich eine regionalisierte Abschätzung des Umweltrisikos der Pflanzenschutzmittelanwendung vornehmen.

Daten und Methoden

Zur Beantwortung unserer Forschungsfragen werden InVeKoS-Daten verschiedener Bundesländer für den Zeitraum von 2010 bis 2018 herangezogen.  Dies erfolgt aufbauend auf den bereits gelaufenen Projekten zum Greening (LINK ZUM DACHPROJEKT). Gegenstand der Analysen sind die Entwicklung des Dauergrünlandes, die Umsetzung von Ökologischen Vorrangflächen (ÖVF) sowie der  Kulturartendiversität. Letzteres wird  nicht nur auf betrieblicher Ebene untersucht, sondern auch auf der Landschaftsebene, da durch die Zunahme der mittleren Betriebsgröße mit einer Steigerung der Kulturarten je Betrieb gerechnet wird. Des Weitern werden die Daten in Hinblick auf vier weitere Aspekte analysiert: die Entwicklung der  Flächenausstattung und Arrondierung der Betriebe, des Wassererosionspotentials, der Humusbilanz sowie die Nutzung umweltsensibler Standorte. Um eine fundierte Analyse zu den aufgeführten Aspekten zu erstellen, werden neben den Greening-Maßnahmen auch die Agrar-Umwelt-und Klimamaßnahmen (AUKM) der Länder berücksichtigt.

Unsere Forschungsfragen

Etablierung von ökologischen Vorrangflächen

• Welchen Beitrag leisten die umgesetzten ÖVF-Optionen hinsichtlich Fragen des Erosionsschutzes, einer Veränderung der Humusbilanz sowie dem Austragsrisiko für Nähstoffe und PSM?  

Umsetzung des Grünlandschutzes

• Welche Flächenverluste treten durch Umwandlung in andere landwirtschaftliche Nutzungen auf? Welche Rolle spielt dabei die Nicht-Beantragung bisher im InVeKoS registrierter Dauergrünlandflächen oder der Übergang in außerlandwirtschaftliche Nutzungsformen?
• Welche Unterschiede sind auf Ebene der Bodenklimaräume, Schutzgebietskulissen, verschiedener Standortparameter und Betriebstypen bei differenzierter Betrachtung erkennbar?
• Welche Entwicklungen sind im Zeitablauf zu beobachten (Nutzungsintensität, Grünlandfläche)?

Kulturartendifferenzierung

• Hat sich die Kulturartendiversität auf regionaler und lokaler Ebene geändert? Es werden neben Kulturarten im Sinne der DZ-VO auch funktionelle Gruppen (Blütenpflanzen, Winterungen, …) betrachtet.
• Gibt es dauerhafte Veränderungen der Anbauumfänge bestimmter Kulturen?
• Sind Änderungen in den Fruchtfolgen erkennbar?

Sonstige abiotische Umweltfragen

• Wie ist die Flächenausstattung der Betriebe; d.h. die Größe und Lage der einzelnen Schläge insgesamt und zueinander?
• Wie hoch ist das Wassererosionspotential bzw. die Erosionsgefährdung der Flächen?
• Überflutungsflächen: Wie hoch ist das Risiko bzw. was wären die Auswirkungen des direkten Eintrages von landwirtschaftlichen Betriebsmitteln in aquatische Ökosysteme?
• Wie hoch sind die Humusgehalte im Boden?
• Wie ist die Entwicklung der Landnutzung an umweltsensiblen Standorten (organische Böden oder Überschwemmungsgebiete)?

Abschätzung der Kosten des Greenings

• Wie hoch sind die einzelbetrieblichen Anpassungskosten für das Greening?
• Inwieweit nehmen Betriebe Kürzungen der Greening-Zahlungen in Kauf?
• Wie müssen die Greening-Maßnahmen ausgestaltet werden, sodass die Umsetzung von Maßnahmen mit hohem Umwelteffekt für die Betriebe attraktiver wird? Welche Auswirkungen hätte es, wenn die Betriebe die Maßnahmen mit hohem Umwelteffekt vermehrt umsetzen würden?
• Werden die Fördermittel für Greening-Maßnahmen und Instrumente effizient eingesetzt?
• Wie kann die Effizienz des Greenings verbessert werden?

Vorläufige Ergebnisse

Die Projektergebnisse und Handlungsergebnisse werden auf einer Tagung im Herbst 2019 anwenderorientiert präsentiert und mit den Akteuren diskutiert.

Die finalen Projektergebnisse und daraus abgeleitete Handlungsempfehlungen stellen wir in Form eines Endberichts zusammen. Darin sollen neben der ökologischen Wirksamkeit der Greening-Maßnahmen auch Aspekte von Kosteneffizienz, Verwaltungsaufwand und Rechtssicherheit sowie die Bedeutung begleitender Instrumente (Beratung, AUKM-Maßnahmen) angesprochen werden. Des Weiteren werden in einem Strategiepapier die wesentlichen für die politische Umsetzung der GAP relevanten Ergebnisse und Empfehlungen formuliert.

Links und Downloads

www.thuenen.de/index.php

www.thuenen.de/de/lr/projekte/dachprojekt-greening-oekologische-begleitforschung-zum-greening-der-gemeinsamen-agrarpolitik/

Thünen-Ansprechpartner

• Röder, Norbert Institut für Ländliche Räume

Beteiligte Thünen-Partner

• Ackermann, Andrea Institut für Ländliche Räume
• Baum, Sarah Institut für Ländliche Räume
• Rudolph, Sebastian Institut für Ländliche Räume

Beteiligte externe Thünen-Partner

• Julius Kühn Institut für Strategien und Folgenabschätzung (JKI-SF)
  (Kleinmachnow, Deutschland)

Geldgeber

• Umweltbundesamt (UBA)
  (national, öffentlich)

Zeitraum

12.2017 - 12.2019

Weitere Projektdaten

Projekttyp:
Projektfördernummer: FKZ: 3717 11 2370
Förderprogramm: BMUB - Umweltforschungsplan
Projektstatus: läuft

Anzahl der Datensätze: 1