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Dossier

Nationale Nutztierstrategie

Von Folkhard Isermeyer | 30.06.2022


BW Institut für Betriebswirtschaft
MA Institut für Marktanalyse

Die deutschen Nutztierhalter stecken in einer Zwickmühle, die früher oder später existenzbedrohend wird: Auf der einen Seite sind sie dem internationalen Wettbewerb ausgesetzt und müssen zu Weltmarktbedingungen produzieren, auf der anderen Seite werden sie als „Massentierhalter“ angeprangert und müssen immer höhere Tierschutz- und Umweltstandards erfüllen.

Gibt es einen Ausweg aus der Krise? Klar ist: Die vermeintlich einfachen Lösungen würden nicht funktionieren. „Billig-Importe an der Außengrenze zurückweisen“ scheitert am EU-Binnenmarkt und den WTO-Bestimmungen. „Auf freiwillige Zahlungsbereitschaft der Verbraucher setzen“ verändert nur einen (kleinen) Teil des gesamten Marktes. „Die gesetzlichen Vorschriften verschärfen“ wird schon seit längerem betrieben, aber nur halbherzig, weil eine zu starke Verschärfung die Tierhaltung ins Ausland verdrängen würde. „Auf EU-weite Regelungen setzen“ scheitert daran, dass das Thema Tierwohl in verschiedenen Regionen der EU ganz unterschiedlich bewertet wird.

Das „Kompetenznetzwerk Nutztierhaltung“, besser bekannt als die Borchert-Kommission, hat bereits im Februar 2020 mit der Nutztierstrategie einen wissenschaftlich fundierten Lösungsvorschlag an das Bundeslandwirtschaftsministerium übergeben. Wirtschafts-, Umwelt- und Tierschutzverbände haben für eine rasche Umsetzung der Vorschläge plädiert. Der Deutsche Bundestag hat einen entsprechenden Entschließungsantrag verabschiedet. Inzwischen liegen dem Bundeslandwirtschaftsministerium eine Machbarkeitsstudie und eine Politikfolgenabschätzung zur Nutztierstrategie vor. Beide Studien bestätigen, dass die Vorschläge der Borchert-Kommission umsetzbar sind und die Chance bieten, die gesamte Nutztierhaltung Deutschlands auf ein deutlich höheres Tierwohlniveau zu heben. Die Borchert-Kommission arbeitet daran, für die verschiedenen Tierarten die Kriterien der Tierwohlstufen zu spezifizieren. Im Übrigen ist nun die Politik am Zug, die Weichen für den künftigen Kurs der Nutztierhaltung zu stellen.

Der bisher zurückgelegte Weg zeigt: Die Wissenschaft kann viel bewirken, wenn sie (a) ein gesellschaftliches Problem konsequent, lösungsorientiert und ausdauernd bearbeitet und (b) ausreichend Energie darauf verwendet, ihre Erkenntnisse in Diskussionen mit Wirtschaft, Zivilgesellschaft und Politik zu vertreten.

Im Folgenden wird nachgezeichnet, über welche Etappen die Entwicklung der nationalen Nutztierstrategie in den vergangenen 20 Jahren gelaufen ist. Die jeweiligen Dokumente stehen zum Download bereit.

Wie kann es bei offenen Außengrenzen gelingen, die nationale Tierhaltung vom „globalen Mainstream“ abzuheben und stärker auf die gesellschaftlichen Erwartungen auszurichten? Diese Frage wurde von der Bundesforschung bereits adressiert, als Bundesministerin Renate Künast 2001 die Agrarwende propagierte. Die damals publizierten Lösungsvorschläge gelten noch heute. Zwei Publikationen aus der damaligen Zeit werden hier noch einmal zum Download bereitgestellt. Dies auch deshalb, weil der Wissenschaft in jüngster Zeit immer wieder vorgehalten wurde, sie habe erst der Liberalisierung das Wort geredet und vollziehe „jetzt plötzlich“ einen Kurswechsel bezüglich der Nutztierhaltung. Das entspricht nicht der Wahrheit.

Das Fachforum Nutztiere der Deutschen Agrarforschungsallianz (DAFA) hat im Jahr 2012 die Forschungsstrategie Nutztiere „Wissenschaft, Wirtschaft, Gesellschaft – gemeinsam für eine bessere Tierhaltung“ verabschiedet. Darin wird gezeigt, welche Forschungsarbeiten benötigt werden, um das Kernziel einer messbaren Verbesserung der deutschen Nutztierhaltung (in Bezug auf die gesellschaftlichen Erwartungen) zu erreichen. Die konsequente Zielorientierung dieser Strategie führte zu dem damals überraschenden Ergebnis, dass die Forschung sich nicht allein auf die „klassischen“ Forschungsfelder Tierzucht, Tierhaltung usw. beschränken darf, sondern den Bogen weiter spannen muss: Wie lassen sich die gesellschaftlichen Erwartungen an die Nutztierhaltung konkret erfassen? Wie müsste ein indikatorbasiertes Monitoring gestaltet werden? Wie sollte die Politik mit der regionalen Konzentration der Nutztierhaltung umgehen? Die Strategie wurde nicht als abgeschlossene Arbeit konzipiert, sondern als kontinuierlicher gemeinschaftlicher Lernprozess.

Mit Unterstützung des BMEL haben 18 Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler aus genz Deutschland ab Ende 2017 die Erkenntnisfortschritte ausgewertet und daraus Schlussfolgerungen für die künftige Forschungsförderung abgeleitet. Dabei zeigte sich, dass trotz vieler erfolgreicher Forschungsprojekte nicht genug Fortschritt im Hinblick auf das Kernziel „messbare Verbesserung der deutschen Nutztierhaltung“ erreicht wurde.

Die Experten empfehlen, die Forschung besonders auf jene Bereiche auszurichten, die in der Zwischenbilanz als defizitär erkannt wurden. Für die Etablierung und Evaluierung neuer Produktionssysteme mit Fokus Tierwohl und Klimaschutz sind entsprechende Versuchsbetriebe („Ställe der Zukunft“) von zentraler Bedeutung, die kontinuierlich finanziert und wissenschaftlich begleitet werden müssen. Auch benötigen Tierhaltungsbetriebe für den Umbau ihrer Haltungssysteme nicht nur klare Vorgaben und finanzielle Förderung, sondern auch bau- und umweltrechtliche Genehmigungen und eine verlässliche Zusage, dass neue und innovative Ställe ausreichend lang betrieben werden dürfen.

Der Wissenschaftliche Beirat für Agrarpolitik beim BMEL hat im März 2015 sein Gutachten „Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung“ veröffentlicht. Das Gutachten bietet eine umfassende Aufarbeitung aller Aspekte dieses sehr breiten Themas. Der Bogen wird von der gesellschaftlichen Wahrnehmung über das Konsumentenverhalten, die verschiedenen Problemfelder (Tierschutz, Umweltschutz usw.) bis hin zu den verschiedenen Lösungsmöglichkeiten geschlagen. Bei den Lösungsmöglichkeiten wird ein besonderes Augenmerk auf die Frage der Finanzierung gelegt. Der Finanzbedarf für die Umsetzung der vorgeschlagenen Leitlinien wird auf eine Größenordnung von 3 bis 5 Mrd. Euro pro Jahr geschätzt, entsprechend einer Erhöhung der einschlägigen Verbraucherpreise in der Größenordnung von 3 bis 6 Prozent. Das Gutachten mündet in zahlreichen Empfehlungen (Sofort- und Mittelfristmaßnahmen), die an verschiedene Akteure gerichtet sind (EU, Bund, Länder sowie Wirtschaft).

Thünen-Präsident Isermeyer hat in den Jahren 2014, 2015 und 2016 drei Publikationen vorgelegt, in denen er die Notwendigkeit einer nationalen Nutztierstrategie darlegt. Die erste Publikation (2014) verfolgt zwei Schwerpunkte: Zum einen werden die vielfältigen Aktivitäten sortiert, die Politik und Wirtschaft bereits ergriffen haben. Ergebnis: Sie sind nicht untereinander abgestimmt, teilweise können sie sich sogar gegenseitig behindern. Zum anderen wird angeregt, eine Nutztierstrategie nicht nur auf das Thema „Tierwohl“ auszurichten, sondern alle Aspekte einzubeziehen, die in der gesellschaftlichen Debatte um die „Massentierhaltung“ eine Rolle spielen.

In den späteren Publikationen werden schrittweise die Kernelemente einer Nutztierstrategie herausgearbeitet. Es wird deutlich, dass der Bund hier die Hauptrolle spielen müsste und dass eine Grundsatzentscheidung bezüglich der Finanzierung erforderlich ist. Eine Finanzierungsoption sind Steuermittel; in diesem Fall würde Fleisch für die Verbraucher billig bleiben, und die Landwirte erhielten vom Staat ein zweites Einkommen für ihre Dienstleistung „Tierwohl“. Bei der anderen Option (Finanzierung durch die Verbraucher) fiele dem Staat vor allem die Aufgabe zu, durch eine Deklaration der gesellschaftlich erwünschten Haltungsverfahren Orientierung zu schaffen und dem Handel nahezulegen, sein Sortiment schrittweise auf die hochwertigen Erzeugnisse auszurichten.

Die Regierungsparteien haben im Koalitionsvertrag 2018 die Absicht bekundet, eine staatliche Kennzeichnung (Tierwohllabel) zu etablieren. Außerdem sollten Investitionen in Tierwohlställe finanziell gefördert werden. Die Verlautbarungen der Parteien im Frühjahr/Sommer 2019 gingen dabei in unterschiedliche Richtungen: Zum Teil wurde eine freiwillige Kennzeichnung favorisiert, zum Teil eine verpflichtende.

Im Thünen Working Paper 124 hat Folkhard Isermeyer dargelegt, dass die Frage „freiwillige oder verpflichtende Kennzeichnung?“ am Kern des Problems vorbeigeht. Wenn eine Nutztierstrategie darauf abzielt, das Tierwohl in der gesamten nationalen Branche deutlich anzuheben, sind beide Optionen nicht geeignet, als zentrales Finanzierungselement dieser nationalen Nutztierstrategie zu dienen. Stattdessen sollte die Politik zusätzlich zur Investitionsförderung eine jährliche Tierwohlprämie einführen, die allen Landwirten gezahlt wird, die ihr Haltungssystem auf das gesellschaftlich definierte Tierwohlniveau bringen und bestimmte Kriterien (z. B. im Bereich Tiergesundheit) erfüllen.

Ausgehend von diesem Kernergebnis entwickelt Isermeyer einen Stufenplan, der die wesentlichen Grundzüge einer nationalen Nutztierstrategie skizziert. In der Diskussion setzt er sich mit Fragen auseinander, die in den politischen Debatten häufig gestellt werden. Beispielsweise: Warum national und nicht EU? Warum die Nutztierhaltung und nicht die gesamte Landwirtschaft? Welche Aufgabe hat die Produktkennzeichnung? Kann das Konzept durch Billigimporte unterlaufen werden? Entspricht es dem EU-Beihilferecht?

Anfang April 2019 setzte das Bundeslandwirtschaftsministerium das „Kompetenznetzwerk Nutztierhaltung” ein. Unter Vorsitz des ehemaligen Bundeslandwirtschaftsministers Jochen Borchert wurden hier Entscheidungsträger und Fachleute aus Politik, Wissenschaft, Praxis, Wirtschaft und Verbänden vernetzt. Aufgabe des Gremiums war es, Lösungswege zu erarbeiten, die ein Mehr an Tierwohl, Umweltschutz und Wirtschaftlichkeit für Bauern und Verbraucher vereinen.

Im Februar 2020 hat das Kompetenznetzwerk seine Empfehlungen vorgelegt. Diese sehen einen grundlegenden und langfristigen Umbau der deutschen Nutztierhaltung vor – hin zu mehr Tierwohl und Umweltschutz. Der Umbau soll schrittweise und tierartspezifisch bis 2040 erfolgen. Die Borchert-Kommission beziffert die Mehrkosten der Tierwohlproduktion in der Endstufe auf 3,6 Milliarden Euro jährlich.

Da dieser Mehrbetrag über freiwillige Zahlungen der Verbraucher (Labelling) nicht annähernd aufgebracht werden kann und die Landwirte Planungssicherheit benötigen, schlägt die Kommission vor, die höheren Kosten tiergerechter Haltungsverfahren mit einer Kombination aus Tierwohlprämie und Investitionsförderung auszugleichen. Planungssicherheit soll mit Hilfe von Verträgen erreicht werden, die der Staat mit den Landwirten schließt. Der finanzielle Mehrbedarf des Bundeshaushalts könnte aus einer Verbrauchssteuer auf tierische Produkte kommen, beispielsweise 40 Cent pro Kilogramm Fleisch, 2 Cent je Kilogramm Milch und Eier und 15 Cent je Kilogramm Käse, Butter und Milchpulver.

Mehr Tierwohl für alle Nutztiere bis 2040 – mit Hilfe der Vorschläge des „Kompetenznetzwerks Nutztierhaltung“ soll dieses Ziel in deutschen Ställen erreicht werden. Das Thünen-Institut hat untersucht, welche tierwohlbedingten Mehrkosten entstehen und wie sie gedeckt werden können, wie hoch der Bedarf an Fördermitteln für die Landwirtschaft ist und welche wirtschaftlichen Auswirkungen der angestrebte Transformationsprozess haben wird.

Mit der Folgenabschätzung für die Politik liegen nun konkrete Berechnungen dazu vor, wie die Vorschläge des „Kompetenznetzwerks Nutztierhaltung“ umgesetzt werden können.

Am Beispiel typischer Betriebe haben die Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler herausgearbeitet, wie die Betriebe im Einzelnen umgebaut werden müssen, um die Kriterien der jeweiligen Tierwohlstufen zu erfüllen und welche Mehrkosten diese Anpassungen verursachen. Arbeitsaufwand, höherwertige Materialien wie Stroh als Einstreu, weniger Tiere in den Ställen und eine teilweise geringere Tierleistung sorgen bei den meisten Tierarten für zehn bis 20 Prozent höhere Produktionskosten.

Über Investitionsförderung, Tierwohlprämien und eine staatliche Produktkennzeichnung sollen die Betriebe jedoch wirtschaftlich in die Lage versetzt werden, ihre Tierhaltung auf ein erheblich verbessertes Tierwohl auszurichten und dabei konkurrenzfähig zu bleiben.

Wie die neue Bundesregierung mit den Empfehlungen der Borchert-Kommission umgehen wird und ob die Kommission weitergeführt werden soll, lässt sich derzeit noch nicht absehen. Falls der Kern des Konzepts umgesetzt wird (Minimum: Investitionsförderung und Tierwohlprämie für die langfristigen Zielbilder der Nutztierhaltung), wäre die schrittweise Transformation des gesamten Nutztiersektors im Hinblick auf das Ziel "Tierwohl" politisch abgesichert. Für eine umfassende Nutztierstrategie reicht das allerdings nicht aus. Eine nationale Nutztierstrategie muss sich auch mit Frage auseinandersetzen, wie viele Nutztiere künftig an welchen Standorten gehalten werden sollen. Diese Frage gehörte nicht zum Mandat des Kompetenznetzwerks Nutztierhaltung. Für ihre Beantwortung müssten vor allem die Anforderungen des Klima- und Umweltschutzes beachtet werden, und es müsste eine Vorstellung darüber geschaffen werden, wie sich die Landnutzungsstrukturen und die Wertschöpfung in ländlichen Regionen weiterentwickeln sollen.

Multimedia

Die Tierwohl-Prämie

Mehr Licht, mehr Luft, mehr Bewegungsfreiheit: In deutschen Ställen soll für mehr Tierwohl gesorgt werden. Das Kompetenznetzwerk Nutztierhaltung, die sogenannte Borchert-Kommission, hat dafür die Einführung einer Tierwohl-Prämie vorgeschlagen. Das Video erklärt, wie sie funktioniert und beschreibt einen Finanzierungsvorschlag.

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Expertise

Das Ei des Kolumbus

Deutschland will Vorreiter beim Tierschutz sein. Ein wichtiger Meilenstein war die Abschaffung der Käfighaltung für Legehennen. Doch ist nun alles gut? Alle Haltungssysteme, die aktuell verbreitet sind, weisen gravierende Schwächen auf, und noch ist kein Weg in Sicht, wie wir diese überwinden können.

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