Das Ende der Zuckerquote und die Folgen

Expertise

Mengenbeschränkungen und hohe Zölle für Importe haben die EU-Zuckerindustrie fast fünf Jahrzehnte vor Konkurrenz geschützt. Mit dem Ende der Quote für Zucker und Isoglukose kann nun jeder in der EU so viel Zucker verkaufen, wie er will – mit weitreichenden Folgen.


Zucker und Isoglukose können seit dem 1. Oktober 2017 ohne Mengenbegrenzung auf dem EU-Binnenmarkt abgesetzt werden. Nach dem Quotenausstieg muss sich die deutsche Zuckerindustrie also im Wettbewerb mit anderen EU-Ländern und in der Konkurrenz mit Isoglukose behaupten. Isoglukose ist ein alternatives Süßungsmittel, das als Zuckerersatz vor allem in der Getränkeindustrie verwendet wird. Unverändert bleibt der Außenschutz. Auf Importe von Zucker und Isoglukose aus Nicht-EU-Ländern werden außerhalb von Handelsabkommen nach wie vor hohe Zölle erhoben.

EU-Zuckerpreis im freien Fall

Die Zuckerquote der EU hat das Angebot auf dem EU-Binnenmarkt begrenzt und damit für einen hohen Zuckerpreis in der EU gesorgt. Mit dem Ende der Quote ist der EU-Zuckerpreis regelrecht abgestürzt und erreichte im Oktober 2018 das Niveau des Weltmarktpreises.

Seither ist das Preisniveau in der EU kaum gestiegen und liegt deutlich unter dem gesetzlich festgelegten Referenzschwellenwert von 404 Euro pro Tonne (Artikel 7 EU-Verordnung 1308/2013). Die EU-Kommission könnte daher Beihilfen zur privaten Lagerhaltung zahlen und so den EU-Zuckerpreis stützen. Bisher hat sich Brüssel jedoch gegen diese Maßnahme entschieden und setzt darauf, dass sich das Preisniveau auf dem EU-Binnenmarkt nach einer Phase der Marktbereinigung ohne politische Markteingriffe stabilisiert.

Entwicklung des EU-Zuckerpreises und Weltmarktpreises für Weißzucker

Quelle: EU-Kommission, USDA, IMF. (© Thünen-Institut)

Zuckerproduktion nimmt zu und übersteigt Verbrauch

Im ersten Jahr nach dem Ende der Zuckerquote haben die EU-Zuckerunternehmen die Produktion gegenüber dem durchschnittlichem Niveau der vorangegangenen drei Jahre deutlich gesteigert (+25%). Neben einer Ausweitung der Anbaufläche von Zuckerrüben (+16%) haben auch Rekorderträge in der Rübenernte 2017 zu dieser Angebotssteigerung beigetragen.

Hinter der Produktionssteigerung stand das strategische Ziel, die Produktionskosten durch eine höhere Auslastung der Fabriken zu senken, die Wettbewerbsfähigkeit somit zu steigern und Marktanteile hinzuzugewinnen. Im Ergebnis lag die EU-Zuckererzeugung jedoch deutlich über dem Verbrauch, wodurch der EU-Zuckerpreis eingebrochen ist. Denn auch auf dem Weltmarkt warl das Preisniveau stark gefallen, sodass Zucker nicht gewinnbringend exportiert werden konnte.

Als Reaktion auf das niedrige Preisniveau haben viele EU-Länder die Zuckererzeugung wieder reduziert, sodass die EU-Anbaufläche in der Ernte 2019 nur noch 9% über dem durchschnittlichen Niveau der letzten drei Jahre mit Quote lag. Zudem wurden in den beiden zurückliegenden „Dürrejahren“ 2018 und 2019 nur unterdurchschnittliche Rübenerträge erzielt. Der hohe Produktionsüberschuss des ersten Jahres ohne Quote wurde daher in den beiden Folgejahren nicht erreicht, wodurch sich das Preisniveau auf dem EU-Zuckermarkt wieder erholen könnte.

EU-Marktbilanz für Zucker und Isoglukose vor und nach dem Ende der Quote

Quelle: EU-Kommission. 2014 = Oktober 2014 bis September 2015. Netto-Exporte berechnet als: Exporte - Importe. (© Thünen-Institut)

Isoglukoseerzeugung sinkt

Im Vorfeld des Quotenausstiegs gingen Marktexperten davon aus, dass die Erzeugung und der Verbrauch von Isoglukose nach dem Ende der Quote deutlich ansteigen könnte. Das alternative Süßungsmittel wird aus Weizen- bzw. Maisstärke hergestellt und in der EU im Vergleich zu Zucker bislang wenig eingesetzt. In den ersten beiden Jahren nach Aufhebung des EU-Quotensystems haben die Unternehmen in der EU jedoch nicht mehr Isoglukose erzeugt. Im Gegenteil: Die EU-Isoglukoseerzeugung ist sogar um rund 17% gesunken; der Marktanteil von Isoglukose liegt weiterhin bei unter 5%. Hauptursache hierfür dürfte der niedrige EU-Zuckerpreis sein, wodurch Investitionen in zusätzliche Produktionsanlagen derzeit wirtschaftlich nicht attraktiv sind.

Fabriksschließungen

Der Absturz des EU-Zuckerpreises nach dem Ende der Zuckerquote lässt die EU-Zuckerkonzerne in die roten Zahlen rutschen. Die Unternehmen Südzucker und Cristal Union haben darauf reagiert und bereits im Frühjahr 2019 Werksschließungen angekündigt. So beendet die Südzucker AG die Produktion an ihren deutschen Standorten Brottewitz und Warburg sowie an den französischen Standorten Cagny und Eppeville und schließt darüber hinaus das polnische Werk Strzyżów. Insgesamt reduziert das Unternehmen damit seine jährliche Verarbeitungskapazität um etwa 700.000 Tonnen Zucker. Darüber hinaus hat das französische Unternehmen Cristial Union angekündigt, zukünftig an seinen Standorten Bourdon und Toury keinen Zucker mehr zu erzeugen.

Blick auf die EU-Länder: Zuckerproduktion

Quelle: EU-Kommission, Short-term Outlook, veröffentlicht am 3. Oktober 2019. (© Thünen-Institut)
Quelle: EU-Kommission, Short-term Outlook, veröffentlicht am 3. Oktober 2019. (© Thünen-Institut)

Das Ende der Zuckerquote wird zu einer Konzentration der Erzeugung auf die wettbewerbsfähigsten Standorte führen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass zurzeit elf EU-Länder* gekoppelte Direktzahlungen für Zuckerrüben zahlen, wodurch diese Länder Wettbewerbsvorteile haben. Die bisherigen Entwicklungen zeigen:

  • Polen*, Deutschland, die Niederlande und Frankreich haben ihre Anbauflächen am stärksten ausgeweitet: +24% bis +13%
  • In Großbritannien, Belgien, Litauen*, der Slowakei*, Tschechien*, Schweden und Dänemark sind die Anbauflächen relativ stabil: +5 % bis -4%
  • In Ungarn*, Spanien*, Finnland*, Rumänien*, Italien*, Kroatien*, Österreich und Griechenland* ist die Erzeugung zum Teil dramatisch eingebrochen: -9% bis -77% 

Blick auf die EU-Länder: Isoglukoseerzeugung

Nach dem Ende der Quote muss sich der Zuckersektor auch im Wettbewerb mit Isoglukose behaupten. Bisher ist die Isoglukoseerzeugung jedoch nur in einzelnen EU-Ländern gestiegen und hat sich insgesamt rückläufig entwickelt:

  • Österreich und die Niederlande haben nach dem Ende der Quote mit der Herstellung von Isoglukose begonnen
  • Polen hat die Isoglukoseerzeugung um knapp 30% gesteigert
  • Ungarn, die Slowakei, Bulgarien und Italien haben die Erzeugung deutlich reduziert: -16% bis 40%
  • In Deutschland, Portugal, Belgien und Spanien hat sich die Erzeugung in etwa halbiert: -44% bis -55%

Blick auf Drittstaaten: EU-Importe

Quelle: EUROSTAT. 2014 = Oktober 2014 bis September 2015. (© Thünen-Institut)

Für viele Zuckerproduzenten in Entwicklungsländern und ehemaligen Kolonialstaaten ist die EU der Hauptabsatzmarkt. Denn diese Länder haben im Rahmen von Präferenzregelungen einen unbeschränkten zollfreien Zugang zum EU-Markt, vor dem Ende der EU-Zuckerquote profitierten sie daher vom hohen EU-Preisniveau.

Der EU-Quotenausstieg trifft Entwicklungsländer und ehemalige Kolonialstaaten damit gleich doppelt: Einerseits werden Importe durch die steigende EU-Erzeugung vom EU-Binnenmarkt verdrängt, und andererseits erzielen Drittländer für die noch verbleibenden Importmengen einen geringeren Preis.

Vor dem Ende der Quote hat die EU durchschnittlich rund 3 Millionen Tonnen Zucker importiert. In den ersten beiden Jahren nach Aufhebung des EU-Quotensystems ist die Importmenge im Durchschnitt um gut eine Million Tonnen, also um ein Drittel gesunken. Der Rückgang der Importmengen aus einzelnen Drittstaaten war dabei unterschiedlich stark:

  • Aus dem Sudan wurde kein Zucker mehr importiert
  • Für Simbabwe, Serbien, Guayana, Kuba und Fidschi beträgt der Rückgang der Importe mehr als die Hälfte: 90% bis 57%
  • Die Importe aus Mosambik und Mauritius haben sich halbiert: 49%
  • Am geringsten ist der Rückgang der Importe aus Swasiland und Brasilien: 34% bis 27%