Historische Entwicklung der GAP

Hintergrund

Phasen der GAP. Quelle: Europäische Kommission
Phasen der GAP. Quelle: Europäische Kommission (© )

„Reform der EG-Agrarpolitik: eine unendliche Geschichte“, so überschrieb bereits 1991 Wilhelm Henrichsmeyer, Agrarpolitikprofessor aus Bonn, einen Kommentar in der Fachzeitschrift „Agrarwirtschaft“ über die 1962 etablierte Gemeinsame Agrarpolitik. Seit dem sind bis heute fünf große Agrarpolitikreformen hinzugekommen, und die Diskussionen über die nächste Reform werden schon in wenigen Jahren beginnen.


Die 1957 im Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) in Art. 39 proklamierten Ziele der Gemeinsamen Agrarpolitik finden sich bis heute unverändert auch im 2009 in Kraft getretenen Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (Vertrag von Lissabon). Diese Ziele sind:

  • Steigerung der Produktivität der Landwirtschaft durch Förderung des technischen Fortschritts,
  • Gewährleistung einer angemessenen Lebenshaltung der in der Landwirtschaft Tätigen durch die Steigerung der Produktivität,
  • Stabilisierung der Märkte,
  • Sicherstellung der Versorgung der Bevölkerung,
  • Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen.

Allerdings haben sich die Gewichte dieser proklamierten Ziele und der impliziten Ziele der Agrarpolitik im Zeitablauf verschoben.

Die frühen Jahre

Vor dem Hintergrund von Unterversorgung und Hunger in den Kriegs- und ersten Nachkriegsjahren, dem hohen Anteil der Ausgaben für Lebensmittel an den gesamten Haushaltsausgaben und den ausgeprägten strukturellen Einkommensproblemen in der Landwirtschaft kam der Ernährungssicherung und der Produktivitätssteigerung in den 1960er-Jahren eine große Bedeutung zu (s.o.). Zur Regelung der Agrarmärkte wurden Marktordnungen geschaffen. Kennzeichnend für die meisten Marktordnungen waren ein hoher Außenschutz, Mindesterzeugerpreise (die über dem Weltmarktpreis lagen) und staatliche Aufkäufe zur Preisstützung (Interventionssystem) sowie Exportsubventionen, um Überschüsse auf dem Weltmarkt absetzen zu können.

Die Krisenjahre

Die stark gestiegene (Überschuss)­Produktion führte in den späten 1970er- und den 1980er-Jahren zu „Milchseen“, „Butterbergen“ und „Getreidebergen“ sowie ausufernden Agrarausgaben und Störungen auf den Weltagrarmärkten durch die subventionierten EU-Agrarexporte. Eine Reaktion hierauf war die Einführung einer Mengenbegrenzung für die Milchproduktion (Milchquote) im Jahr 1984. Seit den 1980er-Jahren wurden auch zunehmend negative ökologische Auswirkungen der Intensivierung und regionalen Spezialisierung der Landwirtschaft thematisiert.

Die MacSharry-Reform

Als Reaktion auf die mit den „Krisenjahren“ verbundenen Probleme setzte der damalige Agrarkommissar MacSharry 1992 eine wegweisende Reform der Agrarpolitik durch, die einen ersten Schritt weg von einer einkommensorientierten Preispolitik hin zu einer am Markt orientierten Agrarpolitik darstellte. Interventionspreiskürzungen von 35 % bei Getreide gingen einher mit der Einführung von flächengebundenen Preisausgleichszahlungen und einer obligatorischen Flächenstilllegung. Als flankierende Maßnahmen wurde unter anderem die Förderung umweltgerechter Produktionsverfahren in die GAP eingeführt.

Die Agenda 2000

Mit der 1999 beschlossenen Agenda 2000, die unter anderem der Vorbereitung der EU auf die Osterweiterung diente, wurde dieser Reformweg einer stärkeren Marktorientierung (Kürzung von Interventionspreisen) und einer Einkommensstützung über direkte Einkommenstransfers (jetzt als Direktzahlungen bezeichnet) fortgesetzt. Die Politik zur ländlichen Entwicklung wurde als 2. Säule der GAP aufgewertet und fasste Agrarstruktur- und Agrarumweltmaßnahmen sowie über den Agrarsektor hinausgehende Maßnahmen zur ländlichen Entwicklung zusammen.

Die Halbzeitbewertung der GAP

Die Luxemburger Beschlüsse von 2003 („Halbzeitbewertung der GAP“) setzten den Rahmen für die GAP bis 2013. Wichtige Elemente waren weitere Kürzungen von Interventionspreisen bei gleichzeitiger Erhöhung und weitgehender Entkopplung der bis dahin noch an die Produktion gebundenen Direktzahlungen, die Bindung der Direktzahlungen an die Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen (Cross Compliance) und die Umschichtung von Finanzmitteln aus der 1. in die 2. Säule der GAP durch Kürzung der Direktzahlungen (Modulation).

Der Health Check

Wie in den Luxemburger Beschlüssen vorgesehen, erfolgte 2008 eine „Gesundheitsprüfung“ (Health Check) der GAP. Wichtige Ergebnisse waren Maßnahmen im Milchbereich, mit denen eine „weiche Landung“ bis zur 2015 erfolgenden Abschaffung der Milchquote erreicht werden sollen, eine allgemeine Erhöhung der Modulation und die Einführung einer progressiven Modulation (überproportionale Kürzung der Direktzahlungen für Großbetriebe).

Die GAP-Reform 2013

Die Beschlüsse zur GAP-Reform von 2013 bestimmen die Agrarpolitik für 2014 bis 2020, wobei 2017 eine Überprüfung der GAP vorgesehen ist. Wichtigstes Element der Beschlüsse ist das Festhalten an den Direktzahlungen und deren „Begrünung“ („Greening“). Landwirte erhalten nur dann Direktzahlungen in voller Höhe, wenn sie Mindeststandards in Bezug auf die Kulturpflanzenvielfalt und die Erhaltung von Dauergrünland erfüllen sowie mindestens 5 % ihrer Ackerfläche im Umweltinteresse nutzen (ökologische Vorrangflächen). Die Auswirkungen auf die Biodiversität und den Klimaschutz dürften aber gering sein. Das Greening ist daher als der Versuch der Neulegitimierung des Instrumentes „Direktzahlungen“ anzusehen, dessen ursprüngliche Begründung (Ausgleich für Preiskürzungen) nicht mehr überzeugend kann.  

Entwicklung des EU-Agrarbudgets

Quelle: Europäische Kommission (2013): Überblick über die Reform der GAP 2014-2020. Informationen zur Zukunft der Agrarpolitik, N°5 / Dezember 2013, S. 4. (© Europäische Kommission)

Die Abbildung spiegelt die zunehmende Marktorientierung der GAP wider. Bis zur Agrarreform von 1992 entfielen über 90 % der EU-Agrarausgaben auf Exportsubventionen und die sonstige Marktstützung (staatlicher Aufkauf von Überschüssen) und damit auf Instrumente, die die Überschussproduktion stimuliert haben, handelsverzerrend wirkten und Anreize für eine über das gesellschaftlich gewünschte Maß hinausgehende Nutzung von Umweltressourcen setzten. Die Reformen seit den 1990er-Jahre waren alle mit der Reduzierung der staatlichen Preisstützung und einer Angleichung an das Niveau auf den Weltagrarmärkten verbunden. Als Ausgleich wurden Direktzahlungen eingeführt, auf die 2013 über 70 % aller EU-Agrarausgaben entfielen. Während die Direktzahlungen anfänglich an die Produktion gekoppelt waren (z.B. an die Getreidefläche oder die Anzahl an Mutterkühen), ist dies seit 2005 zunehmend nicht mehr der Fall, was zu einer gewünschten stärkeren Orientierung der landwirtschaftlichen Produktion an die Marktnachfrage führt. Exportsubventionen spielen keine Rolle mehr, andere Marktstützungen machten 2013 nur noch einen einstelligen Prozentwert aus. Zugenommen hat in den letzten Jahrzehnten die Bedeutung von Maßnahmen der Politik zur ländlichen Entwicklung. Auf sie entfiel 2013 ein Viertel der EU-Agrarausgaben. In der Förderperiode 2014 bis 2020 bleiben die Direktzahlungen das budgetmäßig bei Weitem wichtigste Instrument. Das „Gemeinsame“ in der Gemeinsamen Agrarpolitik wird aber kleiner, da die Mitgliedstaaten mehr Entscheidungsspielraum als früher bei der Ausgestaltung ihrer Direktzahlungen haben und bis zu 15 % der Direktzahlungsmittel in die 2. Säule der GAP (Politik zur ländlichen Entwicklung) umschichten können. Bestimmte Mitgliedstaaten können auch Mittel aus der 2. in die 1. Säule verlagern.

Für eine ausführliche Darstellung der Entwicklung der Gemeinsamen Agrarpolitik und der Agrarpolitik in Deutschland siehe:

Weingarten, P. (2010): Agrarpolitik in Deutschland, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, Beilage zur Wochenzeitung Das Parlament, 5-6/2010, 01.02.2010, S. 6-17.