Finanzausstattung und Handlungsspielräume ländlicher Kommunen

Hintergrund und Zielsetzung

Die Finanzlage der Gemeinden in Deutschland ist von großen Unterschieden gekennzeichnet. Während die finanzstarken Gemeinden anhaltende Zuwächse bei den Einnahmen verzeichnen, sind finanz- bzw. strukturschwache Gemeinden häufig in einer Schuldenspirale gefangen und die Bereitstellung öffentlicher Leistungen in ausreichender Quantität und Qualität für Bürgerinnen und Bürger ist bedroht. Diese Disparitäten von Ressourcen und Lasten werden für die Einwohner hochverschuldeter Kommunen unmittelbar spürbar, etwa durch die Zurückstellung von Investitionsvorhaben, die Schließung öffentlicher Einrichtungen oder die Erhöhung von Grundsteuerhebesätzen und Gebühren. Somit besteht die Gefahr einer weiteren Verstärkung der bestehenden Disparitäten.

Die Diskussion über finanzschwache Gemeinden wird häufig mit einer Diskussion über ländliche Gemeinden insgesamt gleichgesetzt. Doch es gibt auch zahlreiche prosperierende ländliche Gemeinden. Der urbane Raum ist ähnlich heterogen. Großstädte wie Hamburg, München oder Frankfurt am Main prosperieren. Im Gegensatz dazu ist die Finanzlage etwa in Großstädten des Ruhrgebiets aufgrund der Auswirkungen des Strukturwandels prekär.

Gemeinden spielen als Verwaltungsebene in Deutschland eine zentrale Rolle. Dort fielen im Jahr 2021 286 Milliarden Euro bzw. rund 21 % der Gesamtausgaben der Kernhaushalte von Bund, Ländern, Gemeinden bzw. Gemeindeverbänden an. Mit 34,5 Milliarden Euro entfielen im gleichen Jahr nahezu 70 % der öffentlichen Sachinvestitionen auf die kommunale Ebene. Gemeinden sind damit als Hauptsachinvestitionsträger einzustufen. Zudem ist die Gemeindeebene der Ort, an dem Bürgerinnen und Bürger unmittelbar mit der Politik in Kontakt treten können. Politik ist dort greifbar und beobachtbar, eine niedrigschwellige Partizipation möglich.

Mit diesem Projekt sollen wirtschaftliche, politische und gesellschaftliche Entwicklungen, die sich auf die Finanzsituation und die Handlungsfähigkeit der Gemeinden auswirken, frühzeitig erkannt und deren Ursachen identifiziert werden. Dabei richtet sich der Forschungsfokus unter anderem auf Einnahmen und Ausgaben sowie den Verschuldungsgrad der Gemeinden. Darüber hinaus beschäftigen wir uns mit den Gemeinden als unterster Verwaltungsebene, ihrem Autonomiegrad und ihren Handlungsmöglichkeiten. Auf Basis unserer Analysen sollen adressatengerechte, politikrelevante Handlungsempfehlungen formuliert werden.

Vorgehensweise

In diesem Projekt führen wir zunächst eine einnahmenseitige Analyse auf Kreisebene durch. Hier wird insbesondere der Zusammenhang zwischen dem Agglomerationsgrad als Indikator für Ländlichkeit und den wichtigsten Steuereinnahmequellen der Gemeinden unter die Lupe genommen.

In einem weiteren Schritt untersuchen wir auf der Ausgabenseite den Zusammenhang zwischen der Investitionstätigkeit der Gemeinden und dem Agglomerationsgrad. Dabei werden verschiedene weitere Faktoren für die Unterschiede des gemeindlichen Investitionsniveaus berücksichtigt. Wir wollen klären, ob die Gemeinden mit der aktuell praktizierten Form der Steuerverteilung in der Lage sind, die politisch gesetzten Ziele zu erreichen und ob diese einer Prüfung nach ökonomischen Gesichtspunkten standhält. Dabei werden insbesondere Verteilungs- und Bedarfsgerechtigkeit sowie Anreizwirkungen untersucht. Empirisch überprüft werden aufgabenspezifische Mehrbedarfe ländlicher Räume, z. B. bei der Bereitstellung von Netzinfrastruktur. Ebenso werden vertiefende Analysen zu den Auswirkungen aktueller Trends der Kommunalentwicklung wie Treibhausgasneutralität oder Digitalisierung von Wirtschaft und Verwaltung auf die Aufgaben-, Einnahmen- und Ausgabenseite durchgeführt. Im Sinne einer laufenden Strukturberichterstattung könnte ein bundesweites, finanzwirtschaftliches Indikatorenset das Monitoring regionaler Disparitäten der Kommunalfinanzen verstetigen.

Das empirische Design des Projekts umfasst insbesondere quantitative Methoden. Angewendet werden je nach Fragestellung Zeitreihen- und/oder Querschnittsanalysen sowie Instrumente der räumlichen Ökonometrie. Literatur- bzw. Dokumentenanalysen ergänzen und vertiefen die quantitativen Befunde. Neben den sozioökonomischen und raumstrukturellen Rahmenbedingungen werden somit auch institutionelle Faktoren berücksichtigt.