Das Ende der Zuckerquote und mögliche Folgen

Dossier

Mengenbeschränkungen und hohe Zölle für Importe haben die EU-Zuckerindustrie fast fünf Jahrzehnte vor Konkurrenz geschützt. Mit dem Ende der Quote für Zucker und Isoglukose kann nun jeder in der EU so viel Zucker verkaufen, wie er will. Welche Folgen hat das?


Zucker und Isoglukose können seit dem 1. Oktober 2017 ohne Mengenbegrenzung auf dem EU-Binnenmarkt abgesetzt werden. Nach dem Quotenausstieg muss sich die deutsche Zuckerindustrie also im Wettbewerb mit anderen EU-Ländern und in der Konkurrenz mit Isoglukose behaupten. Isoglukose ist ein alternatives Süßungsmittel, das als Zuckerersatz vor allem in der Getränkeindustrie verwendet wird. 

Zuckerproduktion nimmt zu
Im Zuge des EU-Quotenausstiegs haben die EU-Zuckerunternehmen angekündigt, ihre Produktion deutlich zu steigern. Die Rüben für die Zuckererzeugung im ersten Jahr ohne Quote sind diesen Sommer bereits auf den Feldern gewachsen. Gegenüber dem Vorjahr wird die EU-Zuckererzeugung voraussichtlich um 20 % auf dann 20 Mio. Tonnen steigen. Gleichzeitig werden die gezahlten Rübenpreise und  auch der EU-Zuckerpreis voraussichtlich sinken. Denn mit dem Ende der Zuckerquote entfällt zum einen der Mindestpreis für Zuckerrüben. Zum anderen bemühen sich die Zuckerunternehmen darum, ihre Rübenkosten zu senken, um im Wettbewerb bestehen zu können.

Weitere Markteffekte
Marktexperten rechnen außerdem damit, dass die Erzeugung und der Verbrauch von Isoglukose steigen. Dieser Zuckerersatz wird  aus Weizen- bzw. Maisstärke hergestellt und als Süßungsmittel in der EU im Vergleich zu Zucker bislang wenig eingesetzt. Sein Marktanteil liegt zurzeit bei 3,8 %. Wie hoch er künftig sein wird, hängt zum einen davon ab, ob Isoglukose günstiger produziert und zum Verbrauchsort transportiert werden kann als Zucker. Und zum anderen von der Bereitschaft der Lebensmittelindustrie, ihre Produktionsprozesse von Zucker auf Isoglukose umzustellen.

Unverändert bleibt der Außenschutz. Auf Zuckerimporte aus Nicht-EU-Ländern werden außerhalb von bereits bestehenden Handelsabkommen nach wie vor hohe Zölle erhoben.   

Das Thünen-Institut hat vor diesem Hintergrund verschiedene Szenarien zur Entwicklung der Zuckerproduktion und dem Isoglukosemarkt berechnet. Neben einem Referenzszenario, das die projizierten Weltmarktpreise für 2020 unter Annahme der heute vorhandenen Trends darstellt, nahmen die Wissenschaftler dafür 60 % höhere und 30 % niedrigere Weltmarktpreise an. Die Thünen-Wissenschaftler kommen auf dieser Basis zu folgenden Einschätzungen:

Entwicklung der Zuckerproduktion

  • In Polen, Großbritannien, Belgien, Kroatien, Ungarn, Litauen und in den Niederlanden kommt es in allen drei Szenarien zu einem Erhalt oder einer Steigerung der Zuckerproduktion. Diese Länder werden als wettbewerbsfähig eingestuft.

  • Eine mittlere Wettbewerbsfähigkeit wird Deutschland, Frankreich, Spanien, Österreich, Tschechien, Schweden, Slowakei, Rumänien und Portugal zugeschrieben. Je nach Weltmarktpreisniveau sind unterschiedliche Produktionseffekte zu erwarten: Die Spannweite reicht von -44 % bis +33 %.

  • In Italien, Dänemark, Griechenland und Finnland verringert sich die Zuckerproduktion in allen drei Szenarien. In diesen Ländern ist die Wettbewerbsfähigkeit gering.

Entwicklung des Isoglukosemarkts

  • Das Niveau der Weltmarktpreise beeinflusst die Produktionskosten von Isoglukose stärker als die Kosten der Zuckerproduktion. Ein niedriges Weltmarktpreisniveau begünstigt den Marktanteil von Isoglukose. Je nach Szenario kann sich der Marktanteil in der EU auf 5,5 % (hohe Weltmarktpreise), 6,8 % (Referenzszenario) oder 10,4 % (niedrige Weltmarktpreise) steigern.

  • In Ungarn, Bulgarien, Slowakei, Spanien, Polen und Portugal wird die Produktion von Isoglukose in allen drei Szenarien zunehmen: Die Zunahmen liegenzwischen 6 und 336 %.

  • In Italien, Belgien und Deutschland sind unterschiedliche Effekte zu erwarten.

Entwicklung der Importe aus Drittstaaten

Für viele Zuckerproduzenten in Entwicklungsländern und ehemaligen Kolonialstaaten ist die EU der Hauptabsatzmarkt. Denn diese Länder haben im Rahmen von Handelsabkommen einen unbeschränkten zollfreien Zugang zum EU-Markt. 

Grundsätzlich bleiben die EU-Importregelungen für Zucker auch nach dem Quotenausstieg in unveränderter Form bestehen, das heißt es wird mit dem Ende der Zuckerquote zu keiner Reduzierung der regulären Importzölle und damit zu keinem erweiterten Marktzugang für andere Drittstaaten kommen.

Allerdings könnten mit dem Wegfall der Zuckerquote und steigenden Produktionsmengen in der EU die Zuckerimporte aus Entwicklungsländern vom EU-Markt verdrängt werden. Außerdem wird das Preisniveau in der EU voraussichtlich sinken. Zuckerproduzenten in Entwicklungsländern müssen sich daher auf geringere Exporterlöse einstellen. Insbesondere in afrikanischen Ländern könnte die Zuckerproduktion langfristig im Zuge des EU-Quotenausstiegs sinken. Die Modellergebnisse des Thünen-Instituts zeigen für Afrika einen Rückgang der Zuckerproduktion um 0,5 und 2,1 %, wobei einzelne Länder unterschiedlich stark betroffen sind.